北京一公司法定代表人因公司存在偷稅等違法問(wèn)題被阻止出境，將對其作出阻止出境決定的稅務(wù)稽查機關(guān)告上法庭，結果一審、二審均以敗訴告終。其堅持的一個(gè)理由——對公司的違法行為不知情，未得到法院支持。
近日，中國裁判文書(shū)網(wǎng)上公布的一個(gè)案件引發(fā)熱烈關(guān)注，該案應該是開(kāi)了欠稅企業(yè)負責人通過(guò)訴訟維護出境權的先河。筆者以“阻止欠稅人出境實(shí)施辦法”為關(guān)鍵詞，檢索幾個(gè)權威案例庫，未發(fā)現類(lèi)似的訴訟案例。經(jīng)過(guò)歷時(shí)一年半的一審、二審，案件最終以申訴人敗訴而告終，其中的警示、啟示意義凸顯出來(lái)。
案件聚焦：劉慧宇因出境受阻把稅務(wù)局告上法庭
根據裁判文書(shū)網(wǎng)公布信息，該案基本情況如下：
1999年3月22日，艾恩吉公司設立登記，劉慧宇任法定代表人。2012年6月1日和2012年9月13日，北京市密云區國稅局先后對艾恩吉公司作出《稅務(wù)處理決定書(shū)》和《稅務(wù)行政處罰決定書(shū)》，認定該公司存在偷稅和虛開(kāi)增值稅專(zhuān)用發(fā)票的違法行為，要求其補繳增值稅845.03萬(wàn)元，繳納罰款895.87萬(wàn)元。2012年9月17日，有關(guān)行政處理和處罰文書(shū)以公告形式送達艾恩吉公司。但該公司一直未予執行。
2012年10月22日，艾恩吉公司被吊銷(xiāo)營(yíng)業(yè)執照。2015年6月9日，密云區國稅局稽查局向密云區國稅局提出請示，要求對包括艾恩吉公司在內的11家企業(yè)的法定代表人采取阻止出境措施。同年7月10日，密云區國稅局向北京市國稅局提出申請，申請出境管理機關(guān)對劉慧宇采取阻止出境措施。同年7月13日，北京市國稅局向北京出入境邊防檢查總站提交《北京市國家稅務(wù)局關(guān)于阻止欠稅人陳海燕等8人出境的函》和《邊控對象通知書(shū)》，要求阻止劉慧宇等8人出境。同年7月23日，密云區國稅局稽查局向劉慧宇作出《阻止出境決定書(shū)》，于2015年9月29日送達。收到這份決定書(shū)后，劉慧宇向國家稅務(wù)總局提起行政復議。經(jīng)延期審理，稅務(wù)總局于2016年1月7日作出“維持密云區國稅局稽查局所作《阻止出境決定書(shū)》”的復議決定。
不服此復議決定，劉慧宇于2016年1月向一審法院提起行政訴訟。2016年11月4日，一審法院判決駁回劉慧宇的全部訴訟請求。劉慧宇再上訴。2017年6月26日，北京市第一中級人民法院就劉慧宇不服密云區國稅局稽查局阻止出境決定及稅務(wù)總局行政復議決定一案，作出（2017）京01行終387號行政判決書(shū)，駁回上訴，維持一審判決。
判決理由：被告有關(guān)阻止出境的行政處理決定合法合規
劉慧宇在復議和訴訟中均提出，其未參與公司的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，對公司的涉稅違法行為并不知情，因此不應被阻止出境。
顯然，本案的爭議焦點(diǎn)是：作為對公司涉稅違法行為不知情的法定代表人，是否適用我國有關(guān)阻止出境的法律法規規定？
對此，法院的審判給出了答案。
一審法院觀(guān)點(diǎn)
密云區國稅局稽查局作為偷稅、逃避追繳欠稅、騙稅、抗稅案件的查處機關(guān)，具有對未結清稅款、滯納金，又不提供擔保的有關(guān)人員，通知出境管理機關(guān)阻止其出境的法定職責。稅收征管法實(shí)施細則第七十四條規定：“欠繳稅款的納稅人或者其法定代表人在出境前未按照規定結清應納稅款、滯納金或者提供納稅擔保的，稅務(wù)機關(guān)可以通知出入境管理機關(guān)阻止其出境。阻止出境的具體辦法，由國家稅務(wù)總局會(huì )同公安部制定�！眹叶悇�(wù)總局和公安部聯(lián)合制定的《阻止欠稅人出境實(shí)施辦法》第三條第一款規定：“經(jīng)稅務(wù)機關(guān)調查核實(shí)，欠稅人未按規定結清應納稅款又未提供納稅擔保且準備出境的，稅務(wù)機關(guān)可依法向欠稅人申明不準出境。對已取得出境證件執意出境的，稅務(wù)機關(guān)可按本辦法第四條規定的程序函請公安機關(guān)辦理邊控手續，阻止其出境�！痹撧k法第三條第三款亦規定：“欠稅人為法人的，阻止出境對象為其法定代表人�！痹撧k法第四條第一款規定：“阻止欠稅人出境由縣級以上（含縣級，下同）稅務(wù)機關(guān)申請，報省、自治區、直轄市稅務(wù)機關(guān)審核批準，由審批機關(guān)填寫(xiě)《邊控對象通知書(shū)》，函請同級公安廳、局辦理邊控手續�！北景钢�，密云區國稅局稽查局的行政行為認定事實(shí)清楚，程序合法，符合上述規范性文件的規定，并無(wú)不當。
二審法院觀(guān)點(diǎn)
阻止出境措施相對于偷稅、逃避追繳欠稅、騙稅、抗稅行為，是一種法律責任的承擔方式。針對企業(yè)存在的上述違法行為阻止企業(yè)法定代表人出境的目的在于督促企業(yè)承擔納稅的法律責任。因此，劉慧宇作為艾恩吉公司的法定代表人，提出其未參與艾恩吉公司的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，對該公司虛開(kāi)增值稅專(zhuān)用發(fā)票一事不知情，其并非造成艾恩吉公司欠稅的責任人，不應阻止其出境等主張缺乏法律依據，本院不予支持。
警示啟示：法定代表人肩負要責，有關(guān)執法需更嚴謹
這個(gè)阻止欠稅人出境行政訴訟案，對納稅人有警示意義，對稅務(wù)機關(guān)和法院有啟示意義。
對于納稅人的警示意義
近年來(lái)，我國越來(lái)越重視誠信體系建設，逐步建立和完善對失信人的聯(lián)合懲戒機制，讓重大失信當事人“一處失信、處處受限”，其中包括對稅收違法行為的懲戒。當企業(yè)法人出現涉稅違法行為被懲戒的時(shí)候，其法定代表人能否以不知情為抗辯理由？
答案是不能，本案例即是證明。如果這種抗辯可以成立，法定代表人制度就失去了存在的意義。
這里需要明確兩個(gè)概念：法人和法定代表人。前者與自然人對應，是在法律上人格化了的、依法具有民事權利能力和民事行為能力并獨立享有民事權利、承擔民事義務(wù)的社會(huì )組織。根據《民法通則》規定，后者指依照法律或者法人組織章程規定，代表法人行使職權的負責人。企業(yè)法人有第四十九條規定的情形的，除法人承擔責任外，對法定代表人可以給予行政處分、罰款，構成犯罪的，可以依法追究其刑事責任。
《公司法》指出，法定代表人依照公司章程的規定，由董事長(cháng)、執行董事或者經(jīng)理?yè)�，并依法登記。但《民法通則》并未對法定代表人的任職資格作出過(guò)多限制或指導性規定。將于2017年10月1日施行的《民法總則》對法定代表人作了較細致的規定：依照法律或者法人章程的規定，代表法人從事民事活動(dòng)的負責人，為法人的法定代表人；法定代表人以法人名義從事的民事活動(dòng)，其法律后果由法人承受；執行機構為董事會(huì )或者執行董事的，董事長(cháng)、執行董事或者經(jīng)理按照法人章程的規定擔任法定代表人；未設董事會(huì )或者執行董事的，法人章程規定的主要負責人為其執行機構和法定代表人。
從這些規定來(lái)看，無(wú)論對法定代表人的任職資格作了何種規定，只要擔任了企業(yè)的法定代表人，就是企業(yè)法定意義上的主要負責人，就要承擔相應的責任和后果。我國實(shí)行單一的法定代表人制度，一個(gè)法人只能有一個(gè)法定代表人。根據稅法規定，在實(shí)名辦稅、誠信記錄、阻止出境、重大稅收違法案件信息公布（“黑名單”制度）及其他聯(lián)合懲戒措施的適用方面，不論企業(yè)法定代表人是否實(shí)際參與企業(yè)的經(jīng)營(yíng)、對法人的違法行為是否知情，對涉及法定代表人的懲戒全部適用。
因此，法定代表人可不是隨便當的。目前出于各種理由，隨意拉個(gè)人登記為法定代表人的情況仍比較普遍。本案例給那些被虛頂為法定代表人的人敲響了警鐘，不可隨意答應他人請求做法定代表人，以免得小利吃大虧。
對稅務(wù)機關(guān)和法院的啟示意義
在行政復議和行政訴訟過(guò)程中，復議機關(guān)和司法機關(guān)是否應審查基礎行為？
根據稅收征管法及其實(shí)施細則以及《阻止欠稅人出境實(shí)施辦法》規定，阻止出境適用對象是“未結清稅款、滯納金，又不提供擔保的”的欠稅人，未限定欠稅類(lèi)型。不過(guò)筆者梳理現行稅法規定，發(fā)現大致有三類(lèi)欠稅：第一類(lèi)為納稅人正常申報未繳納形成的欠稅，第二類(lèi)為基于稅收違法行為需要追繳形成的欠稅，第三類(lèi)為不再符合稅收優(yōu)惠情形需要追回已享受優(yōu)惠部分形成的欠稅。本案中的欠稅情形屬第二類(lèi)。認定欠稅的稅務(wù)處理決定是基礎行為，是阻止企業(yè)責任人出境決定的前提。
作為行政機關(guān)內部的監督和糾錯程序，行政復議理論上應對行政行為進(jìn)行全面審查。但這里的“全面”應涵蓋何種范圍？有無(wú)邊界？筆者認為，應當以行政行為的獨立性作為分界標準。與行政決定和強制執行的關(guān)系相類(lèi)似，稅務(wù)處理決定和阻止出境決定雖然也存在關(guān)聯(lián)關(guān)系，但畢竟屬于兩個(gè)不同的行政行為，不宜跨越行政行為的獨立性而擴大審查范圍。本案中，復議機關(guān)并未對基礎行為進(jìn)行審查，法院也未指出這種做法不妥。
對于行政訴訟來(lái)說(shuō)，本案的審理和裁判充分體現了司法尊讓原則。在處理稅收爭議方面，基于專(zhuān)業(yè)知識方面的局限性，法院秉承中立態(tài)度，對基礎行為不主動(dòng)審查，對稅務(wù)機關(guān)的事實(shí)認定予以尊重。這既是一種必要的退讓?zhuān)彩亲袷厮痉ㄒ幝傻捏w現。這是因為，不同的訴訟請求，可能對應不同的適格原告。本案中，稅務(wù)處理決定的相對人是艾恩吉公司，而阻止出境決定的相對人是劉慧宇，這是兩個(gè)獨立的行政行為，對應不同的行政相對人，即使原告提起這一審查訴求，也應作另案處理。
