北京一公司法定代表人因公司存在偷稅等違法問題被阻止出境，將對(duì)其作出阻止出境決定的稅務(wù)稽查機(jī)關(guān)告上法庭，結(jié)果一審、二審均以敗訴告終。其堅(jiān)持的一個(gè)理由——對(duì)公司的違法行為不知情，未得到法院支持。
近日，中國裁判文書網(wǎng)上公布的一個(gè)案件引發(fā)熱烈關(guān)注，該案應(yīng)該是開了欠稅企業(yè)負(fù)責(zé)人通過訴訟維護(hù)出境權(quán)的先河。筆者以“阻止欠稅人出境實(shí)施辦法”為關(guān)鍵詞，檢索幾個(gè)權(quán)威案例庫，未發(fā)現(xiàn)類似的訴訟案例。經(jīng)過歷時(shí)一年半的一審、二審，案件最終以申訴人敗訴而告終，其中的警示、啟示意義凸顯出來。
案件聚焦：劉慧宇因出境受阻把稅務(wù)局告上法庭
根據(jù)裁判文書網(wǎng)公布信息，該案基本情況如下：
1999年3月22日，艾恩吉公司設(shè)立登記，劉慧宇任法定代表人。2012年6月1日和2012年9月13日，北京市密云區(qū)國稅局先后對(duì)艾恩吉公司作出《稅務(wù)處理決定書》和《稅務(wù)行政處罰決定書》，認(rèn)定該公司存在偷稅和虛開增值稅專用發(fā)票的違法行為，要求其補(bǔ)繳增值稅845.03萬元，繳納罰款895.87萬元。2012年9月17日，有關(guān)行政處理和處罰文書以公告形式送達(dá)艾恩吉公司。但該公司一直未予執(zhí)行。
2012年10月22日，艾恩吉公司被吊銷營業(yè)執(zhí)照。2015年6月9日，密云區(qū)國稅局稽查局向密云區(qū)國稅局提出請(qǐng)示，要求對(duì)包括艾恩吉公司在內(nèi)的11家企業(yè)的法定代表人采取阻止出境措施。同年7月10日，密云區(qū)國稅局向北京市國稅局提出申請(qǐng)，申請(qǐng)出境管理機(jī)關(guān)對(duì)劉慧宇采取阻止出境措施。同年7月13日，北京市國稅局向北京出入境邊防檢查總站提交《北京市國家稅務(wù)局關(guān)于阻止欠稅人陳海燕等8人出境的函》和《邊控對(duì)象通知書》，要求阻止劉慧宇等8人出境。同年7月23日，密云區(qū)國稅局稽查局向劉慧宇作出《阻止出境決定書》，于2015年9月29日送達(dá)。收到這份決定書后，劉慧宇向國家稅務(wù)總局提起行政復(fù)議。經(jīng)延期審理，稅務(wù)總局于2016年1月7日作出“維持密云區(qū)國稅局稽查局所作《阻止出境決定書》”的復(fù)議決定。
不服此復(fù)議決定，劉慧宇于2016年1月向一審法院提起行政訴訟。2016年11月4日，一審法院判決駁回劉慧宇的全部訴訟請(qǐng)求。劉慧宇再上訴。2017年6月26日，北京市第一中級(jí)人民法院就劉慧宇不服密云區(qū)國稅局稽查局阻止出境決定及稅務(wù)總局行政復(fù)議決定一案，作出（2017）京01行終387號(hào)行政判決書，駁回上訴，維持一審判決。
判決理由：被告有關(guān)阻止出境的行政處理決定合法合規(guī)
劉慧宇在復(fù)議和訴訟中均提出，其未參與公司的經(jīng)營活動(dòng)，對(duì)公司的涉稅違法行為并不知情，因此不應(yīng)被阻止出境。
顯然，本案的爭議焦點(diǎn)是：作為對(duì)公司涉稅違法行為不知情的法定代表人，是否適用我國有關(guān)阻止出境的法律法規(guī)規(guī)定？
對(duì)此，法院的審判給出了答案。
一審法院觀點(diǎn)
密云區(qū)國稅局稽查局作為偷稅、逃避追繳欠稅、騙稅、抗稅案件的查處機(jī)關(guān)，具有對(duì)未結(jié)清稅款、滯納金，又不提供擔(dān)保的有關(guān)人員，通知出境管理機(jī)關(guān)阻止其出境的法定職責(zé)。稅收征管法實(shí)施細(xì)則第七十四條規(guī)定：“欠繳稅款的納稅人或者其法定代表人在出境前未按照規(guī)定結(jié)清應(yīng)納稅款、滯納金或者提供納稅擔(dān)保的，稅務(wù)機(jī)關(guān)可以通知出入境管理機(jī)關(guān)阻止其出境。阻止出境的具體辦法，由國家稅務(wù)總局會(huì)同公安部制定。”國家稅務(wù)總局和公安部聯(lián)合制定的《阻止欠稅人出境實(shí)施辦法》第三條第一款規(guī)定：“經(jīng)稅務(wù)機(jī)關(guān)調(diào)查核實(shí)，欠稅人未按規(guī)定結(jié)清應(yīng)納稅款又未提供納稅擔(dān)保且準(zhǔn)備出境的，稅務(wù)機(jī)關(guān)可依法向欠稅人申明不準(zhǔn)出境。對(duì)已取得出境證件執(zhí)意出境的，稅務(wù)機(jī)關(guān)可按本辦法第四條規(guī)定的程序函請(qǐng)公安機(jī)關(guān)辦理邊控手續(xù)，阻止其出境�！痹撧k法第三條第三款亦規(guī)定：“欠稅人為法人的，阻止出境對(duì)象為其法定代表人�！痹撧k法第四條第一款規(guī)定：“阻止欠稅人出境由縣級(jí)以上（含縣級(jí)，下同）稅務(wù)機(jī)關(guān)申請(qǐng)，報(bào)省、自治區(qū)、直轄市稅務(wù)機(jī)關(guān)審核批準(zhǔn)，由審批機(jī)關(guān)填寫《邊控對(duì)象通知書》，函請(qǐng)同級(jí)公安廳、局辦理邊控手續(xù)�！北景钢�，密云區(qū)國稅局稽查局的行政行為認(rèn)定事實(shí)清楚，程序合法，符合上述規(guī)范性文件的規(guī)定，并無不當(dāng)。
二審法院觀點(diǎn)
阻止出境措施相對(duì)于偷稅、逃避追繳欠稅、騙稅、抗稅行為，是一種法律責(zé)任的承擔(dān)方式。針對(duì)企業(yè)存在的上述違法行為阻止企業(yè)法定代表人出境的目的在于督促企業(yè)承擔(dān)納稅的法律責(zé)任。因此，劉慧宇作為艾恩吉公司的法定代表人，提出其未參與艾恩吉公司的經(jīng)營活動(dòng)，對(duì)該公司虛開增值稅專用發(fā)票一事不知情，其并非造成艾恩吉公司欠稅的責(zé)任人，不應(yīng)阻止其出境等主張缺乏法律依據(jù)，本院不予支持。
警示啟示：法定代表人肩負(fù)要責(zé)，有關(guān)執(zhí)法需更嚴(yán)謹(jǐn)
這個(gè)阻止欠稅人出境行政訴訟案，對(duì)納稅人有警示意義，對(duì)稅務(wù)機(jī)關(guān)和法院有啟示意義。
對(duì)于納稅人的警示意義
近年來，我國越來越重視誠信體系建設(shè)，逐步建立和完善對(duì)失信人的聯(lián)合懲戒機(jī)制，讓重大失信當(dāng)事人“一處失信、處處受限”，其中包括對(duì)稅收違法行為的懲戒。當(dāng)企業(yè)法人出現(xiàn)涉稅違法行為被懲戒的時(shí)候，其法定代表人能否以不知情為抗辯理由？
答案是不能，本案例即是證明。如果這種抗辯可以成立，法定代表人制度就失去了存在的意義。
這里需要明確兩個(gè)概念：法人和法定代表人。前者與自然人對(duì)應(yīng)，是在法律上人格化了的、依法具有民事權(quán)利能力和民事行為能力并獨(dú)立享有民事權(quán)利、承擔(dān)民事義務(wù)的社會(huì)組織。根據(jù)《民法通則》規(guī)定，后者指依照法律或者法人組織章程規(guī)定，代表法人行使職權(quán)的負(fù)責(zé)人。企業(yè)法人有第四十九條規(guī)定的情形的，除法人承擔(dān)責(zé)任外，對(duì)法定代表人可以給予行政處分、罰款，構(gòu)成犯罪的，可以依法追究其刑事責(zé)任。
《公司法》指出，法定代表人依照公司章程的規(guī)定，由董事長、執(zhí)行董事或者經(jīng)理擔(dān)任，并依法登記。但《民法通則》并未對(duì)法定代表人的任職資格作出過多限制或指導(dǎo)性規(guī)定。將于2017年10月1日施行的《民法總則》對(duì)法定代表人作了較細(xì)致的規(guī)定：依照法律或者法人章程的規(guī)定，代表法人從事民事活動(dòng)的負(fù)責(zé)人，為法人的法定代表人；法定代表人以法人名義從事的民事活動(dòng)，其法律后果由法人承受；執(zhí)行機(jī)構(gòu)為董事會(huì)或者執(zhí)行董事的，董事長、執(zhí)行董事或者經(jīng)理按照法人章程的規(guī)定擔(dān)任法定代表人；未設(shè)董事會(huì)或者執(zhí)行董事的，法人章程規(guī)定的主要負(fù)責(zé)人為其執(zhí)行機(jī)構(gòu)和法定代表人。
從這些規(guī)定來看，無論對(duì)法定代表人的任職資格作了何種規(guī)定，只要擔(dān)任了企業(yè)的法定代表人，就是企業(yè)法定意義上的主要負(fù)責(zé)人，就要承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任和后果。我國實(shí)行單一的法定代表人制度，一個(gè)法人只能有一個(gè)法定代表人。根據(jù)稅法規(guī)定，在實(shí)名辦稅、誠信記錄、阻止出境、重大稅收違法案件信息公布（“黑名單”制度）及其他聯(lián)合懲戒措施的適用方面，不論企業(yè)法定代表人是否實(shí)際參與企業(yè)的經(jīng)營、對(duì)法人的違法行為是否知情，對(duì)涉及法定代表人的懲戒全部適用。
因此，法定代表人可不是隨便當(dāng)?shù)�。目前出于各種理由，隨意拉個(gè)人登記為法定代表人的情況仍比較普遍。本案例給那些被虛頂為法定代表人的人敲響了警鐘，不可隨意答應(yīng)他人請(qǐng)求做法定代表人，以免得小利吃大虧。
對(duì)稅務(wù)機(jī)關(guān)和法院的啟示意義
在行政復(fù)議和行政訴訟過程中，復(fù)議機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)是否應(yīng)審查基礎(chǔ)行為？
根據(jù)稅收征管法及其實(shí)施細(xì)則以及《阻止欠稅人出境實(shí)施辦法》規(guī)定，阻止出境適用對(duì)象是“未結(jié)清稅款、滯納金，又不提供擔(dān)保的”的欠稅人，未限定欠稅類型。不過筆者梳理現(xiàn)行稅法規(guī)定，發(fā)現(xiàn)大致有三類欠稅：第一類為納稅人正常申報(bào)未繳納形成的欠稅，第二類為基于稅收違法行為需要追繳形成的欠稅，第三類為不再符合稅收優(yōu)惠情形需要追回已享受優(yōu)惠部分形成的欠稅。本案中的欠稅情形屬第二類。認(rèn)定欠稅的稅務(wù)處理決定是基礎(chǔ)行為，是阻止企業(yè)責(zé)任人出境決定的前提。
作為行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的監(jiān)督和糾錯(cuò)程序，行政復(fù)議理論上應(yīng)對(duì)行政行為進(jìn)行全面審查。但這里的“全面”應(yīng)涵蓋何種范圍？有無邊界？筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)以行政行為的獨(dú)立性作為分界標(biāo)準(zhǔn)。與行政決定和強(qiáng)制執(zhí)行的關(guān)系相類似，稅務(wù)處理決定和阻止出境決定雖然也存在關(guān)聯(lián)關(guān)系，但畢竟屬于兩個(gè)不同的行政行為，不宜跨越行政行為的獨(dú)立性而擴(kuò)大審查范圍。本案中，復(fù)議機(jī)關(guān)并未對(duì)基礎(chǔ)行為進(jìn)行審查，法院也未指出這種做法不妥。
對(duì)于行政訴訟來說，本案的審理和裁判充分體現(xiàn)了司法尊讓原則。在處理稅收爭議方面，基于專業(yè)知識(shí)方面的局限性，法院秉承中立態(tài)度，對(duì)基礎(chǔ)行為不主動(dòng)審查，對(duì)稅務(wù)機(jī)關(guān)的事實(shí)認(rèn)定予以尊重。這既是一種必要的退讓，也是遵守司法規(guī)律的體現(xiàn)。這是因?yàn)�，不同的訴訟請(qǐng)求，可能對(duì)應(yīng)不同的適格原告。本案中，稅務(wù)處理決定的相對(duì)人是艾恩吉公司，而阻止出境決定的相對(duì)人是劉慧宇，這是兩個(gè)獨(dú)立的行政行為，對(duì)應(yīng)不同的行政相對(duì)人，即使原告提起這一審查訴求，也應(yīng)作另案處理。
